作為華中某省的社區網格員，摸排和幫扶困境兒童是王曉曉的分內之職。但當地困境兒童錄入系統的上線，使得這項工作「變了味」。「上級會在系統中下達考核指標，要求要有10個困境兒童，但是我們轄區只有5個。」王曉曉說。
為了完成指標，她不得不將一些在轄區內租房的流動兒童也錄入系統算作困境兒童。當然，這也增加了她後續走訪的工作量。
今年，這一系統被取消了。
隨著國家整治形式主義力度的加強，近段時間以來，多地開始對利用率低、實用性不強的「殭屍」政務App、小程序等政務信息系統進行「大掃除」。
據《中國新聞周刊》了解，政務App主要分為兩類，第一類是對外面向企業、群眾提供服務的政務服務類應用，第二類為對內面向公職人員的協同辦公類應用，此外，也有兼具兩類功能的綜合政務系統。
多位受訪者指出，前些年，隨著互聯網技術的普及和數字政府建設，開發政務App幾乎成為各地、各部門的一股風潮。然而風潮之下，盲目開發、重複開發和重建輕管問題突出，且許多政務App功能異化，形成「指尖上的形式主義」，加重基層負擔。
AI插畫/阿丹
政務App「大掃除」
王曉曉的手機中，曾有十多個政務App，今年以來，有的被註銷，有的被整合、收回許可權，目前還剩五個左右。
在她看來，重複建設和閑置，是政務App存在的主要問題。以公租房和租賃補貼申請業務為例，在其日常使用的市級系統之外，還存在兩個功能相同的省級系統。「我們主要用的是市級系統，省級系統我們根本不知道怎麼用。」但她仍然被要求「熟練掌握」這些系統，以便在領導來檢查時能夠應對。
區里也推出過類似的政務App。當時，區里組織培訓，要求網格員使用並提升系統的用戶活躍度。但一方面，因許可權限制，社區能使用的功能不多；另一方面，「居民辦事並不會用這個系統，而是直接去辦事大廳找專門的辦事人員處理」。
王曉曉的感受是政務App存在的普遍問題。今年以來，已有多個省份針對這些政務App展開清理。比如，今年7月起，作為較早探索數字化政務系統建設的地區，浙江省湖州市對全市市級部門與區縣的760個政務App開展排查，並有針對性地「關停並轉」。
湖州市數據局發展規劃處處長潘名傑說，「關停並轉」主要針對三類應用：一是近三個月用戶活躍數接近零的「殭屍」應用；二是功能冗雜，大部分功能模塊使用率低的低效應用；三是功能碎片化、存在重複建設的「小散亂」應用。
功能融合是此次政務應用「大掃除」的重要目的。近日，廣西壯族自治區大數據發展局表示，「廣西政府」App全面停止所有信息更新，並同步啟動賬號註銷程序，原App所有內容與服務將統一整合遷移至「智桂通」App。
廣西智桂通科技有限公司經理王海寧告訴《中國新聞周刊》，「廣西政府」的定位主要是政務辦公，功能和受眾較為單一，如今向「智桂通」App遷移，是為了更好地打造面向政商民客的綜合政務平台。「目前，廣西全區內超過40個單位的118個應用已經接入『智桂通』。」王海寧說。
除了清理既有政務App，也有省份發文，嚴格遏制新增。
6月27日，江蘇省數據局、省發展改革委等四部門聯合印發《關於進一步提升政務服務管理質效的若干措施》，其中明確，杜絕省級以下重複建設政務App，縣級以下禁止開發政務服務App。
江蘇省某科技公司相關負責人告訴《中國新聞周刊》，為響應政策，大部分政務App已經合併或關閉，「目前公司已經沒有政務App開發業務了」。
廣東也推出了類似規定，要求全省各地各部門開展政務App程序集中摸排與自查自糾，明確非必要不新建、重複的必整合、低效的必關停的整治原則。廣東省某軟體開發公司相關負責人對《中國新聞周刊》表示，當前政務App開發基本上遵循「省統建、市使用」的原則，「市級以下就不會再建了」。
11月5日，《中國組織人事報》發文稱，全國範圍內已清理整合各類冗餘政務App和工作群超過數百萬個，督查檢查考核事項精簡約50％。
「數字幻象」
多位受訪者對《中國新聞周刊》表示，政務App的開發熱潮，大約可以追溯到十年前。
李凌是一名從事軟體開發的業內人士，曾為多個城市設計過政務App。他對《中國新聞周刊》表示，政務App的建設時間存在地區差異，2018年、2019年需求比較凸顯，沿海等經濟發達地區會更早些。
張劍華是西南某市的基層幹部，他對《中國新聞周刊》回憶，當地政務App開發風潮大概是從2017年開始的，「當時各部門都想有一套獨立的垂直管理系統，教育、民生、政法、國土資源，各個部門都不甘落後，技術公司也開始接攬相關業務」。
據中國互聯網路信息中心發布的第51次《中國互聯網路發展狀況統計報告》，2022年，僅是政務小程序，數量就達到了9.5萬個。
張劍華提到，政務App開發潮的出現，主要有兩方面原因。「一方面，作為管理者，數字平台確實有便利性，比如以前某部門發文後需要通知各個鄉鎮過來領，然後領導再層層審批，簽完字後再送回，時間漫長，有了在線政務系統，這些程序可以在一天內完成。但另外一方面，也存在扭曲的政績觀問題，『別的部門、地區都有了，我也不能落後』。」
中國政法大學校長馬懷德曾在《警惕數字政府建設中的形式主義和部門本位主義》一文中指出，地方各級政府及其部門大量通過政企合作、政府購買服務等方式，建有互不統屬的數字系統和平台。由於缺乏統一的統籌規劃，這些數字系統存在分散建設問題；大量資源一而再再而三地投入相同和相似功能的開發中，存在重複建設問題。
在此情況下，許多政務App淪為「殭屍」應用。「市級搞一個區級搞一個，最後命令統一用市級的，區級花錢做的就被丟掉了。」李凌說。
重建輕管也是政務App建設中存在的重要問題。李凌接觸過的項目預算從幾萬元到百萬元不等，「百萬元以上的大多是省級從0做起的項目」。對於街道的開發項目，他們一般不接，「一方面是項目預算較少，另一方面這些多是『一鎚子項目』，而對於政務App來說，系統維護很重要，包括保證日常的運作、修復bug，以及根據市民或基層幹部的反饋持續對功能進行優化更新」。
但據他觀察，當時這種「一鎚子項目」的開發需求不在少數。「部分地方政府沒有意識到系統是需要持續維護的。他們問得最多的問題就是『某地是怎麼做的』，想抄一個成熟先進的方案，產生了許多一次性的應用。」李凌說。
這些應用交付後，基層反映某些功能難用，但又缺少維護，所以只能通過人工措施彌補，「後面演變成全部人工運轉，就荒廢了」，同樣成為現在需要清理的「殭屍」應用。
此外，無論實用與否，政務App在建成後，都會面臨「刷活躍度」「刷用戶量」等政績顯化要求。
「最嚴重的時候，上級部門把基層幹部的App排名情況納入考核，每周排名靠後的要被通報、寫檢討。」張劍華曾到某社區學習其保持某App高活躍度的「先進經驗」：一個專門負責這項工作的人員，用30多部手機，同時綁定幾十個相關人員的賬號，一個人全部刷完。
這種要求在政務App的設計環節就有所體現。李凌遇到過，有的地方會要求把「打卡」功能放在首頁最顯眼的位置，可以攢積分、換東西。
在電商平台，為政務App刷註冊人數等數據，已是一門持續多年的生意。一個店名帶有「推廣App小程序掃碼註冊拉新」的店鋪客服對《中國新聞周刊》表示，公司已成立9年，為不少知名政務App做過數據，註冊量級不限，「我們都是真人掃碼推廣的，不實名的話每人1元到1.2元。如果限制註冊用戶的地區，成本會高些，有的地方要每人17元」。
《中國新聞周刊》詢問其近兩年業務需求量是否下降，對方表示沒有，「任務量還是蠻多的，只要是推廣拉新的，我們都做了很多了」。
同濟大學政治與國際關係學院副教授魏程琳對《中國新聞周刊》指出，這些盲目開發的實用性差、重複率高的政務App，以及刷出來的用戶量、互動，本質上都是人工生成的「數字幻象」，帶來的是治理成本的增加。
能否緩解形式主義？
如果說，「數字幻象」是政務App造成的表面繁榮，那形式主義在這項技術的「加持」下，導致基層工作留痕和考核壓力放大，可以說是對基層治理產生了根本影響。
魏程琳在調研中遇到過一個案例，某位河長為了完成政務App對每日巡查次數、地點、時長的要求，把手機綁在小狗的腿上，讓它替自己完成巡查軌跡定位。「巡查是河長的本職工作，但政務App加持下的工作要求，很多時候超過了合理範疇。」魏程琳說。
武漢大學社會學院教授、中國鄉村治理研究中心研究員呂德文對《中國新聞周刊》指出，許多政務App的設計初衷，並非方便基層工作，而是方便上級對基層進行監督。李凌也提到，大多數政務App的設計都比較看重對內監督，比如會設置數據大屏、記錄留痕、下屬工作提示等功能。
「但從監督角度來講，政務App也未必能提高效率，因為很多考核都是無意義的。」呂德文強調。
王曉曉介紹了兩個被納入考核的政務系統：一個是實有人口錄入系統，考核標準是「數據刪除和錄入的頻率」；另一個是矛盾糾紛錄入系統，要求「往上多報一些案件」。
但她所在的是一個人口流動性不強的老小區，數據天然變動不大，「考核方會認為數據更新頻率低代表工作不負責」。有時候，王曉曉等人只能通過虛報彌補。
西北農林科技大學人文社會發展學院副教授吳春來長期關注基層治理問題，他對《中國新聞周刊》指出，基層工作的特殊性在於，需要在實際中干出來。「以前沒有這些政務App的時候，大家工作做完之後再總結彙報即可，但有了這樣的系統後，大家不僅要干，還要把工作內容和結果轉化為數據，當有了一個量化的指標後，就會轉化為考核壓力。」
對政務App進行清理，目的正是緩解這些問題。2019年，是中央明確的「基層減負年」。這一年，中共中央辦公廳印發《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，要求著力解決督查檢查考核過多過頻、過度留痕等問題。
此後，多地對政務App展開清理。如當年福建省委辦公廳印發通知，要求把幹部從政務App的「綁架」中解脫出來。江蘇、山東、湖北、湖南、海南等多地也提出減少政務App數量等要求。
王海寧說，今年年初，廣西再次對全區政務App進行摸底，進一步落實為基層減負的要求。「此前有一些巡林護林相關的應用，要求基層幹部到現場打卡、簽到，這種應用或功能我們一律都下線了，杜絕出現在平台上。」
多位受訪者表示，目前的政務App清理行動在基層壓力和形式主義的緩解上，效果還是比較明顯的。「在清理時，大部分地方都是自下而上摸排、上報的，這是合理的路徑，基層普遍反映確實獲得了一定的減負。」魏程琳說。
不過，他提醒，政務App的清理應避免「一刀切」，否則會因整治形式主義而出現新的問題。他在調查走訪中了解到，西部某縣將基層減負視為一項壓力工作，幾乎停用所有政務App，甚至解散微信工作群，增加了部門間溝通成本，工作效率大為降低；中部某縣為減輕基層負擔，從省級層面下發40多項自查負面清單，基層原本沒有的問題，硬是被要求填報並說明情況，這產生了新的形式主義問題。
國務院公布的《政務數據共享條例》中明確，政府部門應當科學合理確定政務數據共享屬性。AI插畫/阿丹
如何打通政務數據？
「關停並轉」部分政務App，其實並不是終極目的。在吳春來看來，「更重要的深意在於，政務信息系統的規範化建設，到了一個體系化、制度化的新階段。要由亂轉為有序，實現政務數據的整合和統籌」。魏程琳也提到，精準全面的數據本就是政府治理的重要工具。
不過，多位基層幹部、學者對《中國新聞周刊》提出，政務數據共享困難，是目前比較凸顯的問題。
「很多數據，基層負責往上報，但上級部門對數據的收集、核查和更新卻很難迴流給基層，不利於基層治理，造成權責極不匹配的局面。」魏程琳說。
張劍華曾對市委辦提出過一個構想，通過建設全市統一政務平台，縱向、橫向打通各層級和各部門數據資源壁壘。「開荒的過程會辛苦一些，基層需要把各個業務口的數據再報一遍，但僅此一遍，剩下的就是根據變化做一些數據的維護。」但當前使用的政務App和這個構想仍有很大距離，「各個部門還在要求我們每天不停地報數據」。
張劍華認為，無法實現的根本原因不在於技術，而是人為設置的一些壁壘。2020年，國家市場監督管理總局信息中心發表的一篇文章指出，政務數據已被認為是一種部門資產和資源，甚至有人把數據的擁有和使用定義為一種「權力」。數據整合共享後，部門數據的特性和特權不再明顯，擁有數據的部門主體地位會相對弱化，被視為部門權力的流失和削弱。
李凌在各地政務App開發的過程中也發現，不少地區跨部門協作意願較弱。「每個部門考慮自己的業務比較多，這就造成『你的數據我不考慮，我只完善自己庫里的數據』的局面。」
王海寧也表示，目前「智桂通」對政務App的整合，只是提供統一的入口，不強制相關單位提供數據。「一是數據敏感性的問題，另外，具體落實的時候協調方會很多，非常困難。」
事實上，國家層面已經注意到了這一問題。今年5月，國務院公布《政務數據共享條例》，自8月1日起施行，首次從國家層面以行政法規形式，對政務數據的目錄管理、共享使用、平台支撐等進行規定。
值得注意的是，上述條例明確，政府部門應當科學合理確定政務數據共享屬性，不得通過擅自增設條件等方式阻礙、影響政務數據共享。
此外，上述條例還規定，上級政府部門應當根據下級政府部門履行職責的需要，在確保政務數據安全的前提下，及時、完整迴流業務信息系統收集和產生的下級政府行政區域內的政務數據，並做好系統對接和業務協同，不得設置額外的限制條件。
吳春來認為，政務數據向基層迴流是政務App真正輔助基層治理的重要前提。「這種情況下，政務App是有作用的。我們在鄉鎮調研時發現，政務信息系統匯總的信息能夠幫助基層幹部區分一般性和周期性的民意訴求，有助於基層治理者釐清工作重心，採取不同的方式解決。但前提是政務數據要內部打通，並形成常態化的流通機制。」